完善“一把手”长效监督机制与中国特色社会主义政治文明——关于保持党的先进性长效机制的战略思考
王报换
先进性是任何政党生存和发展的根本依据，是关系到任何政党的前途和命运的核心问题，因而是政党的生命价值之所在。保持政党的先进性作为一项长期的复杂系统工程，需要做的工作千头万绪，其中完善党政“一把手”长效监督机制则是关键之关键。因此，探讨保持党的先进性与完善“一把手”长效监督机制之间的内在关联，就成为加强党的建设新的伟大工程，保持党的先进性以及深入探索中国特色社会主义政治文明的重大课题之一。
一、完善“一把手”长效监督机制是保持政党先进性的关键
第一，完善“一把手”长效监督机制，是推进中国特色社会主义政治文明，保持国家长治久安的需要。人类政治文明史表明，权力好比一把利器，既可用来行善，也可用来作恶，二者的分界就在于人们出于何种目的以及如何掌控和运用权力。虽然古今中外的思想家、政治家们对权力监督问题进行了不懈探究，但迄今仍未找到有效监督权力的“普适性”规律。时至今日，无论发展中国家还是发达国家，无论社会主义国家还是资本主义国家，“没有哪一个国家敢说对政治权力腐败是‘免疫’的”。从20世纪的国际共产主义运动史来看，苏联共产党丧权亡党的原因固然是多方面的，但对各级“一把手”缺乏监督制约，不能不说是一个非常重要的原因。我们党成立以来的85年，党的历代领导核心在理论和实践两方面对权力监督问题虽然进行了艰辛探索，但对“一把手”长效监督机制的研究仍滞后于社会政治发展实践。推进中国特色社会主义政治文明，需要做的工作千头万绪，但其核心是探索完善对在权力系统中处于核心地位的各级党政“一把手”的有效监督。
第二，完善“一把手”长效监督机制，是遏制权力消极腐败现象，巩固党的执政基础，永葆党的先进性的必然要求。我们党虽然自成立后历来强调从严治党，对腐败现象更是深恶痛绝，在加强对各级“一把手”监督方面进行了卓有成效的探索，但权力腐败仍呈滋长蔓延之势，尤其是“一把手”越来越成为腐败高发人群。
应该看到“一把手”腐败具有极大的腐蚀性和危害性，其腐蚀性和危害性主要可以概括为以下六个方面：一是吞噬了巨额社会财富，破坏了社会的公平与公正，成为构建和谐社会的绊脚石；二是在全社会树立了坏“榜样”的恶劣效应，使众多副职争相仿效，不及时遏制可能导致党和政府内形成彼此倾轧的既得利益集团；三是导致并助长不良社会风气蔓延，从而影响整个社会风气的净化；四是使民众产生剥夺感，导致社会价值的天平失衡和社会思想意识的混乱，使社会进步失去精神动力；五是亵渎并败坏法制，使社会公正的最后防线崩溃，导致社会上蝇营狗苟之事盛行，使社会处于无序状态；六是败坏和毒化党风、政风和民风，严重破坏了党群、干群关系，严重损害了党和政府在人民群众心目中的形象，动摇党和政府的合法性基础。因此，监督“一把手”越来越成为反腐败的制高点。
二、当前我国“一把手”监督机制存在的主要问题透析
我国“一把手”监督机制从总体上看仍处于“初级阶段”，远不能适应新的世情、国情和党情变化的需要。现行“一把手”监督机制存在的问题主要有：
第一，“一把手”监督机制尚未理顺，监督权小于被监督权、监督权源于被监督权、监督权依附于被监督权，监督权缺乏应有的独立性和权威性的机制弊端依然存在。政治实践一再证明，权力制约和监督活动的正常进行，必须以主体具有相对独立性和权威性为基本前提条件。只有当权力制约和监督主体的地位高于或者与制约监督客体大致处于同一层次时，监督才会真正起作用，被监督权才会按照预设的轨道规范运行。从我国现行政治体制来看，各级纪检监察机关实行双重领导体制，并以同级党委、政府的领导为主。特别是监督机构的主要负责人，不是由同级党委或行政机关的领导成员兼任，就是由同级党委或行政机关任命，而地方党委又是同级纪委的监督对象，因此便出现了监督客体领导监督主体、监督主体依附于监督客体的现象。这在客观上使监督者缺乏执纪的自主性、独立性，监督往往处于一种“两难”境地，大大削弱了监督职能的力度。因此，“一把手”监督中“虚监”、“弱监”甚至“无监”现象仍严重存在。
第二，不同监督主体之间权责不清，监督主体间缺乏必要的沟通和协调，监督体系的系统性、整体性较差，这在很大程度上弱化了对“一把手”监督机制的整体效能。监督主体多元化是现代政治发展的重要体现，但多元化的权力监督机制能否在现实生活中发挥应有效用，关键在于其是否满足有序性和统一性的要求。我国现行监督体系包括党内监督、国家权力机关监督、行政监督、司法监督、群众监督、舆论监督、政协民主监督等若干个相对独立的监督系统。从原则上讲，各监督主体之间应当分工明确、各司其职、各负其责，从而使监督系统整体效能最优化，构成对“一把手”权力严密的监督网络体系。但在现实政治生活中，这些监督对象并不都集中在各监督体系之内，而是交叉分布在各个地区、各有关单位之内。在具体运行过程中，各监督系统因职能交叉重复，职责权限不清，再加上整个监督体系缺乏必要的沟通和协调，相互扯皮推诿的现象时有发生，严重影响了监督机构的威信，弱化了对“一把手”监督机制的整体效能。
第三，权力监督机制运行方向单一，自上而下的监督比较容易实现，监督功能发挥得比较好，而自下而上的监督则相对薄弱，渠道较少、功能萎缩、步履维艰、难以奏效。科学有效的权力监督应当是自上而下、自下而上以及平行监督统一的多向运行机制。就目前我国监督机制运行状况来看，自上而下的监督比较容易实现，较为有力，功能发挥得较好。上级对下级的监督效率较高，基本可以做到“无所不监”，但自下而上的监督则相对薄弱。从理论上讲，领导干部职位越高、权力越大，就意味着责任越大，对其用权行为的监督本应越严格。而现实政治生活中权力监督机制存在的最大问题恰恰在于，对“一把手”的监督不力，致使一些“一把手”“腐而不败”，甚至“边腐边升”，这使得手握重权的高级领导干部反而成为监督的“盲区”，并对整个权力监督体制的正常运行造成了极大的负面影响。
第四，对“一把手”监督内容不够全面，监督机构常常陷入头疼医头、脚疼医脚的被动局面，监督的路子越走越窄，监督的作用和效果也越来越小。主要表现为我国“一把手”现行监督机构程度不同地存在着“八多八少”现象，即：一是监督违法违纪多，监督决策失误少；二是事后追惩多，日常监管少；三是具体微观事项监督多，全面宏观控制少；四
是对事的监督多，对人的监督少；五是行使任免权多，行使弹劾权少；六是应急性、治标性规定多，长效性、治本性规定少；七是正面规范行为的规定多，违反规定的处置措施少；八是一般性、抽象性规定多，具体的、可操作的程序性规定少。从学理上讲，完整的监督应该是事前、事中、事后监督的统一。但长期以来，我们往往把监督工作的重点放在对被监督者的事后惩戒，而忽略了事前预防和事中控制。实践表明，近年来现实生活中因主要领导决策失误造成的经济损失及其社会危害性越来越大，而现行监督机制却难以及时纠正重大的决策失误，无法把权力失控、决策失误、行为失范造成的损失降到最低，其结果不仅使监督机构陷入头疼医头、脚疼医脚的被动局面，而且监督的路子越走越窄，监督的作用和效果也越来越小。
第五，“一把手”监督法规制度不完备，缺乏明确的监督标准和具体的实施细则，难以准确判断和及时纠正被监督者的越轨行为，监督的实施过程中容易产生盲目性和主观随意性，影响了监督工作的严肃性和规范性。现行有关“一把手”权力监督的法规制度总体上比较零碎，且不具体，不仅很多必要的监督法规尚未出台，即使已经出台的某些规范因可操作性差、缺乏配套措施而难以发挥作用，导致在现实监督行为中常以领导人的讲话、批示为依据，使监督行为缺乏明晰可靠的法律依据。因此，监督者在实施监督过程中容易产生盲目性和主观随意性，影响了监督工作的严肃性和规范性。
三、制约“一把手”监督机制完善的主要原因探析
第一，对权力离不开监督制约的特性缺乏深入研究，对权力监督存在着重“自律”而轻“他律”的错误认识，“自律”与“他律”没有实现有机结合，思想政治教育与制度约束相脱节。加强对权力监督制约的思想前提是对权力特性的深入认识和理性把握。西方政治思想史表明，几乎每一位政治思想家关于权力制约和监督的论述都源于其对权力特性的深刻认识。西方政治学界普遍认同政治权力原罪论。在他们看来，人性本恶是不争的事实。人性恶论是西方社会强化权力制约和监督的第一块重要基石。并认为，“权力有作恶和滥用的自然本性”。权力的恶性爆发，就像洪水爆发一样，必然会以人性恶为决口，二者结合构成政治的原罪，从而产生了加强权力制约和监督的必要性。权力的基本特性决定了掌权者必然倾向于垄断权力、滥用权力，利用手中的权力谋取非法利益。正是基于这样的认识，西方国家极为重视对权力的“他律”。与西方国家注重对权力的“他律”形成鲜明对照的是，我国传统政治文化强调人本身的自我约束，认为人本身可以做好自我监督。即使出台了一些法律制度，也是相信人能自觉去遵守。一旦出了问题，又倾向于把主要原因归结为个人素质，而很少从法律和制度上进行反思和改进。受这种传统政治文化的影响，我们往往认为共产党员会“自动先进”，并且领导干部职务越高，思想境界就越高，就越不犯或少犯错误，越不需要监督。对“一把手”的约束主要寄希望于个人思想道德修养的提升上，而不同程度地漠视外在制度的监督与约束。
第二，没有充分认识到权力监督必须以权力制约为前提，在权力制约与权力监督的内在关系上存在着误区。权力监督与权力制约是约束权力的两种基本形式，二者间既有联系又有区别。制约与监督则是完全不同的两种权力职能，二者的区别可概括为：一是前提不同，权力制约以分权为前提，而权力监督则以授权为前提；二是运行方式不同，权力制约是不同权力主体之间互相控制和约束的关系，是双向的或多向的，而权力监督则是监督主体对监督客体的一种监察督促系列活动的总称，是单向的；三是权力主客体间发生作用的关系不同，制约是横向的，而监督则主要是纵向的；四是运行方式不同，制约作为一种内在力量，主要是通过实现权力运行的制度化、程序化来规范和约束掌权者的行为，刚性较强，而监督作为一种外在力量，主要通过在权力运行机制外部进行监察和督促来实现对掌权者的约束，弹性较大；五是依靠力量不同，制约主要靠法制力量，依靠客观性因素来约束权力，而监督主要依靠人的力量，依靠主观性因素来约束权力，随意性较大；六是时效不同，制约行为与权力行为一般具有同时性，时效性较强，而监督具有滞后性，时效差。可见，“在保障权力正常运行方面制约有着监督所不可替代的整体性、决定性功能。监督……只有在制约机制健全的条件下才能充分发挥其效力。”而长期以来，社会主义国家对权力“监督”比较重视，而对权力“制约”则存在一些认识上的误区，认为社会主义国家的政治权力无需制约，只要加强监督就行了，因而重监督轻制约，造成了社会主义权力制约和监督理论研究的整体滞后。
第三，我国原有政治体制权力过分集中的弊端尚未得到根本解决，现行政治体制还难以适应权力制约和监督完善的需要。在加强党的一元化领导的口号下，不适当地把一切权力集中于党委，党委的权力又往往集中于几个书记，特别是什么事都要第一书记拍板。党的一元化领导，往往因此变成了个人领导。少数党政领导干部集行政领导权、政治决策权和党的监督权于一身。这种集权体制势必形成自上而下的单向集权型监督模式。“高度集权的领导体制，必然造成上级机关及其领导人无人监督，也难以监督的现象。”这样，权力制约和监督模式就出现了本末倒置现象：上级组织和领导干部权力较大，但却得不到应有的监督制约；与此同时，针对下级组织和工作人员的监督却相对健全。“一把手”贪污腐败问题之所以日渐突出，高官“前腐后继”，正是现有权力制约和监督机制结构性缺陷的集中体现。
第四，权力制约监督方面的法律法规存在不少疏漏和缺失，人为地滞缓了权力制约和监督机制的构建与完善。改革开放以来，我国立法总量虽大幅增加，但由于存在结构性缺陷，制约了监督机制的发展：一是在整个立法体系中重视权力立法而忽视权利立法，客观上导致了公民权利无法制约公共权力的后果；二是重视授权立法而忽视限权立法，近年来以管理为主要内容的法律、行政法规占法律、行政法规总数的80%以上，而监督行政权力的法律法规只占0.87%；三是重视经济立法而忽视政治立法，近些年出台的经济与行政方面的法律法规占总数的60%，而民主政治方面的只占4%。
第五，干部管理机制存在偏重“选人”和“用人”，而忽略“育人”和“管人”的局限性。特别是一些行之有效的干部管理制度，包括岗位轮换、干部交流与回避等还没有真正实行。同时，现行的干部人事制度，没有从根本上解决党政“一把手”能上能下的问题，尤其是在“下”的问题上力度不够，出口不畅，“一把手”出了问题往往是“换位子”的多，“搬位子”的少，致使部分党政“一把手”无所顾虑。
四、完善“一把手”长效监督机制的对策思考与建议
完善“一把手”长监督机制问题是一项复杂的系统工程，涉及许多方面的问题，当前主要应从以下几方面做起：
第一，实现权力配置的科学化，正确处理集权与分权的关系，防止“一把手”权力过于集中。从历史的视角看，人类的政治活动从来都是在权力的集中与分散之间寻求平衡。权力过分集中意味着专制，虽蕴藏着权力异化、腐败、变质的风险，但同时又意味着效率；权力过于分散看似比较民主，但同时意味着无政府主义，必然导致低效率。如何赋予公职人员以适度的权力，使之既能充分发挥权力应有的功能，在为国为民造福的同时，又能克服权力滥用和异化的风险，避免权力的负效应，这永远是一个二难选择。在现实生活中，党政“一把手”的权力相对于监督权来说，过于集中和强大，必然导致腐败。因此，我们就要在不影响“一把手”正当履行职责的同时，对其权力进行适当分解，尤其要注意把那些重大的人、财、物权进行分离，特别是对人事、财政、工商、税务、物价等重要部门和关键岗位主要领导干部的权力进行科学分解、必要交叉、岗位轮换，避免过于集中的权力长期掌控在一人之手。
第二，处理好民主集中制与“一把手”体制之间的关系，保证重大事项决策民主、科学、合理，以规避“一把手”体制带来的独断专行和决策失误。民主集中制是我们党的根本组织制度和领导制度，同时“民主集中制的贯彻执行，这也是一种监督。”很多“一把手”犯罪就是源于其重大决策上的独断专行、刚愎自用。在实践中，处理好民主集中制与“一把手”体制之间的关系，保证重大事项决策民主、科学、合理，以此规避“一把手”体制带来的独断专行和决策失误，规范“一把手”的用权行为。要根据《中国共产党党内监督条例（试行）》的规定，凡属全局性的问题，凡属重要干部的推荐、任免和奖惩，都要按照“集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定”的原则，由党委会集体讨论决定。同时，要坚决实行“票决制”，主要领导干部和其他党委成员一样，只有一票表决权，决不能“一言堂”。在干部管理工作中，要把“一把手”贯彻执行民主集中制的情况作为其升降的重要内容，定期或不定期地对“一把手”贯彻执行民主集中制的情况进行监督检查。
第三，加强各监督主体间的有效沟通和协调机制，进一步发挥权力制约和监督系统的整体效能。我国权力监督系统涉及面之广，主体之多，在世界上都是比较少见的。问题在于，现行监督体系之中各监督主体间缺乏有效的沟通和协调机制，重复监督与监督空白两种现象同时并存。为了理顺各监督主体间的权责关系，优化监督体系，整合各种监督力量，提高权力监督系统的整体效能，应着力加强以下几方面工作：一是建立不同监督主体之间既有分工又有协作的和谐关系，明确划分不同权力监督主体间的职责、权限、任务、作用、工作范围等，摆正各种监督主体在权力监督系统中的地位，真正做到不同的权力监督部门各就各位、各司其职、权随责到、权责相符；二是建立监督机构间的权威联络机制和通畅的信息沟通渠道，例如，通过建立各监督机构之间的联席例会制度，定期召开联席会议，提高监督工作的整体效能，改变各自为政、互相封闭的工作格局。三是进一步完善巡视制度，尽快出台《中央纪委、中央组织部巡视工作暂行条例》，明确巡视组的地位、职责、工作方式，使巡视工作步入制度化、规范化、经常化轨道。四是加强对派驻机构的统一管理，将派驻机构由中央纪委监察部和驻在部门双重领导改变为由中央纪委监察部直接统一领导。对派驻机构实行统一管理之后，各部委的纪检组长、监察局长不再从所在部门产生，而由中纪委直接委派，有利于使派驻机构保持相对独立性，提高权威性，强化派驻机构的监督监察职能，逐步改革和完善权力制约和监督机制。
第四，改革和完善干部人事制度，把好干部“入口关”，选准配好“一把手”，做到监督关口前移，防患于未然。要规范领导干部手中的权力，就必须从源头上解决问题，首要的工作就是努力推进干部人事制度改革。坚决摒弃过去那种少数人从少数人中选人的作法，严格按照《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》规定，坚持干部队伍“四化”方针和德才兼备标准，坚持公开、平等、竞争、择优的原则，在充分听取和尊重民意的基础上，经过群众推荐、组织考察和考试考核，真正把那些坚决执行党的基本路线、政绩突出、清正廉洁、群众公认的优秀干部选拔到领导岗位上来。只有选准配好“一把手”，把好干部“入口关”，才能做到监督关口前移，防患于未然，真正减少权力腐败的可能，同时减少制约和监督的难度。要建立健全用人失误失察责任追究制度，坚持谁推荐谁负责、失误失察必究的原则，减少用人工作上的失误，从源头上防止吏治腐败。
第五，进一步完善党务政务公开制度，将“一把手”行使权力的过程最大程度地置于下级和广大人民群众的直接监督之下。为了更好发挥人民群众的监督主体作用，首先，必须坚决实行党务、政务公开制度，变“暗箱操作”为“阳光作业”，增加“一把手”行使权力的透明度。其次，建立便利、高效的举报机制，健全干部监督信息网络，设立全国范围的干部廉政情况专用举报电话号码。目前，全国组织系统已经开通了“12380”专用举报电话，要坚持利用好这一平台，发挥好、引导好和保护好人民群众参与干部监督工作的积极性、主动性。对举报属实，协助专职监督机构立案破案的个人，要进行相应的奖励。再次，切实保护举报人的权益，对于违反《党内监督条例（试行）》规定，工作玩忽职守，泄露举报人情况及举报内容，使举报人受到伤害的，要追究有关机构及其工作人员的责任。
第六，进一步加强权力监督制度建设，实现“一把手”监督的制度化、规范化、程序化。要有效监督“一把手”权力，仅靠思想政治教育的方式是远远不够的，必须借助制度的威力，使包括“一把手”在内的所有权力都必须在法律和制度的范围内运行，这是完善“一把手”长效监督机制的基本要求。正如邓小平同志指出的那样，“不是说个人没有责任，而是说领导制度、组织制度的建立更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。”制度在权力制约和监督中的地位和作用，不仅表现为制度能有效规范人们的用权行为，堵塞滋长权力腐败现象的漏洞，而且能够为权力制约和监督创造条件，保障其正常运行，有助于形成管理学上的闭路原理，确保任何权力，不论大小、施及范围以及权力主体是谁，也不论是被监督权还是监督权本身都能受到缜密的监督和制约。因此，我们必须加强制度建设，构筑严密的反腐制度网络体系，真正使公职人员不想贪、不敢贪也不能贪。
（责任编辑：孙宝林）
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