为了改变义务教育学校教师编制城乡“倒挂”局面，解决农村中小学“超编缺人”、只好临时聘任代课人员等现象，应当重新核定中小学教师编制，实施城乡统一教师编制。
近年由有关学者牵头组成的调研组经过调查发现，我国现行的是2001年国务院颁发的《关于制定中小学教职工编制标准的意见》中规定的中小学教师编制标准，其中城市、县镇、农村小学师生比分别为1∶19、1∶21和1∶23，初中师生比为1∶13.5、1∶16和1∶18。这一编制标准以压缩编制和效率优先、城市优先为导向，存在编制标准整体偏紧、城市偏向和城乡严重倒挂的突出缺陷。这一标准，导致我国中小学教师特别是农村教师编制大幅度减少，全国中小学教师编制数量整体压缩10％左右。城乡倒挂现象突出，各地编制数量下降和裁减的影响主要集中在农村，加剧了农村中小学教师编制与数量的严重不足，造成农村学校运转和发展的困难，一些规模小的农村学校与教学点甚至由于缺少编制而难以为继。一些地区多年来县乡机关单位无限制进入，人员大量超编。而农村学校则大量缺编，财政一般转移支付政策只算地区总的供给基数，在总数超编情况下，财政部门严控不能再进教师。据某省2005年底统计，9个人口大县缺编教师2300人，而8年来除乡镇分流人员和复转军人进入中小学外，没有招聘过一名正式教师。初中80～100人以上大班额比比皆是。在这种情况下，广大农村只能聘任一些代课人员。不少农村中小学教师一人兼任几个班级的全部课程，教师长期超负荷工作，不少农村学校无法开设所有课程。
要解决这种城乡教师编制倒挂问题，该调研组提出，将城乡倒挂的编制标准转变为向农村倾斜；适当放宽农村地区特别是贫困、边远地区中小学教师的编制配置标准；建议实行“新双轨制”，城市实行师生比，乡村实行班师比。
笔者基本赞同该调研组的建议，但从当前的现实状况出发，特别是在国家正尽量控制国家财政供养人员数量增长，压缩各类人员这一大背景下，解决农村教师编制问题涉及诸多因素，采取教师编制向农村倾斜，由过少改为过多，这不现实，也无可操作性。笔者认为，目前比较现实的做法是，是实行城乡统一教师编制，即城乡执行完全平等、划一整齐的编制标准。
之所以要实行城乡统一教师编制，原因主要有：
第一，城乡统一教师编制，是实现区域内城乡教育均衡发展的需要。当前，义务教育均衡化是我国义务教育改革与发展的重要目标。而城乡义务教育要实现均衡发展，除了校舍等硬件设施均衡化外，师资是实现教育均衡发展的关键要素。由于城乡教师编制比例的不合理，城乡编制“倒挂”现象明显，只有统一城乡教师编制，才能有效地解决农村教师短缺的突出问题，进而推动城乡教师资源配置的均衡化。
第二，城乡统一教师编制，是解决农村学校“超编缺人”的突出矛盾的有效办法。由于过去农村义务教育学校师资编制小于城镇，而广大农村地广人稀、生源分散、办学规模小、班容量低，若按原有编制比例计算，有的农村小学仅有一两名教师。一方面，导致“超编缺人”现象，为了维持正常教学，只好聘用代课人员。另一方面，导致在岗教师超负荷工作，农村每编制一名中小学教师所承担的教学任务分别比城市同类教师多出30％和20％，长期以来，农村教师工作负担重，而且农村中小学课程又开不全。只有统一城乡教师编制，合理增加农村中小学教师人数，才能减轻农村教师的负担，调动其工作积极性，真正有利于提高农村义务教育培养质量。
第三，城乡统一教师编制，更具可操作性。有学者提出解决城乡教师编制问题的办法，是向农村倾斜，将农村义务教育学校生师比加大到超过城市，以此来解决农村教师不足问题。我们认为，这种方法从理论上讲有意义，而在现实操作过程中往往会遇到很大的难度，或者说不具有可操作性。因为中国农村义务教育学校数远远超过城市，如果实行教师编制向农村倾斜，那么仅就全国农村学校待补充的教师缺口将会非常大。一方面，给补充教师带来很大压力，大批补充新教师会影响到教学质量，因为许多新教师并没有教学经验；另一方面，大批补充农村义务教育学校教师会给地方财政造成很大压力，尤其是实行绩效工资之后，按照中央要求绩效工资的经费承担原则是“县级财政优先保障，省级财政加强统筹，中央财政适当支持”，这样又会给本来就财政紧张的县级财政带来更大压力。最好采取稳妥的办法，即城乡采取完全平等、划一整齐的教师编制标准。这样，既不需增加过多编制，具有可操作性，又可缓解农村教师紧张问题。
具体建议如下：
第一，不管农村还是城市义务教育学校教师编制均采取全国统一标准。这是一个过渡性的具有可操作性的办法，因为每一项改革都需要进行统筹规划，不宜采取过分偏激的做法。“头痛医头，脚痛医脚”的应急性措施，是不会有长久良效的。应当通盘考虑，不能只顾考虑教师问题，而忽略了财政问题；不能只顾照顾农村教育，而冷落了城镇教育。再说，改革也是一个渐进过程，不能采取突变式的改革。
第二，确定城乡义务教育学校教师编制标准时，应当考虑多种因素。确定教师编制时，应当依据该地区人口数、学校在校生总数、同一年级学生数、班级学生数等多项指标，制定城乡相同的编制标准，不应该出现城乡不同标准。这样，重新核定教师编制，对不达标的地区或学校应当立即执行新的编制标准，及时补充师资，这样既能促进农村教育发展，又能缓解当前大学生就业压力。
第三，坚持配足配齐的原则，按编制补充新教师。杜绝有的地方有编制不配新教师，而是大量使用代课人员的现象，对于现有的代课人员应当逐步妥善解决。为了促进义务教育学校教师向专业化方向发展，优化教师队伍，提高教育质量，推动义务教育学校均衡发展，清退代课人员已成为教育发展的必然趋势，同时，也要关注代课人员的生存与发展。首先应充分肯定代课人员在历史上作出的贡献，承认他们为我国的教育事业特别是农村基础教育事业的发展付出了辛勤劳动和努力。其次在工作中应当采取“有情操作”态度，不能强行清退。具体建议：一是采取考试入编的办法，让一部分代课人员通过必要的考试取得教师合格证，成为正式教师编制。二是地方政府可以鼓励代课人员报考公务员并优先录用。三是地方政府可以招聘一批代课人员到文化馆、图书馆当指导员、管理员。四是出台统一的合理补偿办法。
第四，各级政府应当高度重视义务教育学校的编制统一问题，加强领导，认真调研，将工作落到实处。第一步，要按农村学校学生和课程制定教师配备最低标准，以保证农村中小学校能够正常运转；第二步，制订较为科学的编制方案，发动教育行政部门和义务教育学校，进行广泛深入的调查与研究，将各项指标统计到位，不能出现虚报、假报或瞒报现象。在核定教师岗位时，要严格把关，不得弄虚作假。要将好事做好，真正发挥好教师编制改革在促进城乡义务教育均衡发展中的重要作用。