第十一章

基层社会矛盾化解与调解工作创新

调解，被誉为化解社会矛盾冲突的“东方经验”。调解作为一种具有东方特色的一项纠纷解决机制在解决纠纷中有着重要地位，许多西方国家都对此进行过借鉴。西方社会自20世纪70年代起开始兴起简称ADR（Alternative Dispute Resolution）的所谓“解决纠纷的另类选择”运动，即一般意义上的非诉讼解纠方式。提倡重视纠纷解决的非诉讼方式，并作为司法改革的一项重要内容。多元化纠纷解决机制包括诉讼和非诉讼两种纠纷解决机制。司法是国家特定机关依据法定职权和程序，具体应用法律处理案件的专门活动。司法机关通过解决矛盾纠纷、维护社会秩序、引导民众行为、监督制约权力、制定司法解释和政策等，为完成化解基层社会矛盾发挥了应有的作用。国外称非诉讼纠纷解决机制为替代性纠纷解决机制。我国发生的一些基层矛盾纠纷可以借助于调解方式。这也说明司法制度在纠纷解决方面有其不足，它需要发挥其他纠纷解决机制的辅助和协调作用。从这个意义上讲，调解纠纷解决机制不仅是现实社会发展的趋势，也是建立现代法治所必需。

一、司法调解创新

我国目前正处于社会转型期，由于“转型”，旧规范不断失效，而新规范又未有效建立，因此，对一些社会现象和社会行为的法律评价存在一定的困难，确实有部分案件不适合做简单的法律评价。如有的事情合法，但不合理。有的事情合理，但不合法。这种情况在征地、拆迁、用工、医疗纠纷等类案件中出现较多，处理不好还容易酿成群体性事件。因此，在处理这类纠纷，采用调解等“软性的”方式，劝解、说理，并充分注意各方面利益关系的协调，效果通常好于裁判。

我国的传统讲究“以和为贵”，所以当出现民事纠纷、经济纠纷等有较大可能达成和解的事件时，一般而言法律是支持进行调解而不进行民事诉讼的。调解就是对当事

人的纠纷进行裁决的过程，分为两种方式，即诉讼外调解和诉讼内调解。诉讼外调解，可以由人民调解委员会、行政机关、仲裁机关、双方当事人共同信赖的某个人来进行主持。而诉讼内调解，则是在已经上诉之后，在诉讼的过程当中，由法院所支持的调解，这就是司法调解。

司法调解基层社会矛盾，要特别注意以下几个方面。

第一，考虑不同区域人群差异化的司法需求，有区别地开展司法调解。我国社会的发展很不均衡，城市与乡村、发达地区与欠发达地区熟人社会和陌生人社会民众的司法需求差异较大。在保持国家法制统一的前提下，必须将普遍性与特殊性相结合，实事求是地探索适合当地要求的司法模式。对农村的乡土社会、人情社会、熟人社会，往往人情重过法理，故可多使用调解。而城市的陌生人社会，很难说调解和判决谁更有效。

第二，注意法院层级的区别。调解结案的比例应随着法院的层级逐级递减，最高法院应没有调解，而基层法院应更多地适用调解。基层法院的案件标的较小，影响小，法律关系简单，有时还存在赌气等非理性因素，使用调解，可以促进“案结事了”，还可以促进案件分流，在尊重当事人意愿的前提下，把一部分案件交由非司法机关的其他纠纷解决机构处理。而在中级以上法院，因案件重大，法理性强，则要“当判则判”。而一味调解，只会有损法律的正义与秩序。

第三，注意案件类型的区别。在刑事诉讼中，绝大部分案件只能依法裁判，刑事和解、刑事调解的案件应严格限制适用范围；在商法诉讼中，涉及环境案件、公益诉讼、公司法、证券法，以及调整市场经济法律关系的案件，要注意调解手段的适度使用，坚持能调则调，当判就判。一味“调解优先”，极可能损害市场经济秩序；在行政诉讼中，适当有一点调解撤案是可以的，但过高的“撤案率”只会虚置司法权对行政权的监督，侵犯公民遭受不法行政行为侵害时的救济权。当前最主要的问题是如何制约行政

权，保护广大公民的合法权利。

实践中，根据《民事诉讼法》第85条的规定，我国法院现行的调解即“人民法院审理民事案件，根据当事人自愿原则，在事实清楚的基础上，分清是非，进行调解”。这种调解将法院审理案件的实质要求纳入调解之中，强调事实清楚，在分清是非的基础上进行调解，这使得调解优势所剩无几，因为调解是以当事人自愿达成协议解决纠纷为原则，并不以分清是非为必要。目前，我国民事纠纷解决机制中缺少前置性的非诉讼纠纷解决程序，这是一大缺陷。对此，可借鉴国外法院附设ADR（替代性纠纷解决机制）制度，如日本法院的家事调停、美国法院的ADR制度，即建立一套以法院为主持机构，但与诉讼程序截然不同的诉讼外纠纷解决机制，具体方法是：设立特别纠纷调解程序，利用法院内部的职业专门化优势，在法院附设调解机构，实行调解阶段与开庭审判阶段的分离，将调解作为诉讼的前置程序，即将法官主持下的审前和解会议作为必经程序，通过法官的努力促进和解，从而形成诉讼外调解与诉讼中和解并存的良性发展。

由于调解源于当事人自愿，是当事人处分权的体现，因而调解主要依靠调解人的生活经验，而不是法律知识。所以，这类调解可由法官助理或法院聘请的人民调解员进行。而且，调解本身不属于诉讼程序，不以事实清楚、法律适用准确为要件，属于非诉讼程序，可由法官监督而无需法官主持，即可由法官助理或其他人员在开庭审理前进行。因此，将那些具备丰富实践经验，但法律知识水平有限的法官转任为法官助理或专职调解员，也可由法院将辖区内具有一定学识、身份和威望的人员聘请为调解员。法官可根据个案情况决定将案件交付给某一位或几位调解员调解，双方当事人也可以指定调解员。这一制度的实质是让民间调解员在法官监督下进行调解，将民间调解这种非正式纠纷解决机制与司法审判机制结合起来，二者互为补充，使民间调解规范化，使法院诉讼适当软化。

（本章完）