新型城镇化：从概念到行动
仇保兴
我国城市发展模式面临转型，新型城镇化与传统城镇化之间存在哪些主要区别？我国要如何应对城镇化进程中面临的危机与挑战？本文认为，新型城镇化主要应侧重解决六个方面的突破。
一、从城市优先发展的城镇化转向城乡互补协调发展的城镇化
（一）如何理解我国的“三农”问题
首先，城市与农村有各自不同的发展规律。历史上来看，凡是用城市发展规律来取代农村、农业发展自身规律时，“三农”问题就趋向于恶化。比如，过去搞人民公社、大办食堂、大炼钢铁、农业学大寨等运动，在许多方面沿用了城市和工业发展的模式来解决农村问题，反而造成了生产力倒退。改革初期，小平同志总结了基层农民的创造，推行农村联产承包责任制，真正抓准了农业农村发展的自身规律，带来了农村生产力的大爆发。第二，由于我国的特殊国情，绝不能盲目照搬发达国家的现代农业道路，那是建立在化学农业、能源农业基础上的大农业，在我国大多数地方是行不通的。第三，城乡一体化发展绝对不能搞成“一样化”发展。许多基层干部对“一体化”的简单理解就是用城市、工业来消灭农业、农村和农民。实质上，城乡一体化应该追求城乡两者差异化互补协调发展。先行国家有四种城乡发展的模式：
一是城乡相互封闭式发展模式。这是由美国伯克利大学的教授首先提出来的。他们认为：城市在城镇化过程中像一个吸血鬼，把农村的人、资源、财物都吸收了，却把污染留下，造成农村的萧条，所以城乡必须要相互隔离。这一理论在实践上从来没有成功过。
二是城市优先发展模式。这种模式在非洲、拉丁美洲有过长期的实践，其理论依据是《华盛顿共识》，即城乡发展模式必须依据金融自由化、资产私有化及政治民主化等。事实是农村土地的私有化就会导致大量失地农民涌向大城市，造成大城市恶性膨胀，越过人口增长的刘易斯拐点之后，长期的衰退接踵而至。这一发展模式导致拉美陷阱的出现和非洲经济的发展困境。一方面，由于土地私有化使大量的失地农民迁移到城市来，找不到工作，在城市周边形成大量的贫民窟。联合国2005年度报告《贫民窟》中就调查了非洲和拉丁美洲的贫民窟状况，城市60%～70%土地被贫民窟占据，产生了非常严重的社会动乱、投资环境恶化等问题。另一方面，由于农村劳动力过度转移，造成了农产品歉收和严重的饥饿问题。因此，城市优先发展的模式也是行不通的。
三是城乡同质化的发展模式。在美国，机动化和城镇化同时发生。当时恰逢美国出于冷战需要防原子弹，缩减城市规模，诱导人们住到郊区去，再加上国家补贴高速公路的大规模建设，导致城市低密度地蔓延，演变成“车轮上的城镇化”。如果我国按照城乡同质化模式发展，所有的耕地都将变成停车场和道路。
四是城乡差别化协调发展的模式。典型的例子是欧盟的一些国家如法国及亚洲的日本。欧盟国家及日本的农村人口高度集聚在历史形成的村落之中，并伴有开阔的原野和田园风光，同时把历史的积淀和带有地理标志的优质特色农产品生产等结合在一起。如法国香槟地区所有生产发泡果酒的人都可以共享香槟酒这个品牌；同时，香槟地区的农村都是古色古香的，成为迷人的旅游胜地。日本的情况类似，日本每年有千分之一的人被农村高质量的生活所吸引，回到农村定居，其产业结构直接从农业走向服务型经济发展的绿色道路。
总之，城乡经济社会一体化发展，不是要把农村都变成城市，更不是追求城乡一样化，而是要按照城乡各自的发展规律，走城乡差别化协调发展道路。现在我国基层有一些观点，主张用城市的办法改造农村，将农村改造成为城市，用工业的办法改造农业，那样就会导致城乡“同性恋”，根本不可能萌发生态文明。
（二）当前我国农村规划建设存在的主要问题
1．盲目撤并村庄，片面理解城镇化。我国南方一些地方把村庄村落简单合并，将农民赶上楼，以为可以节约很多耕地。但是，调查发现，农民虽已上楼，但还在务农，上楼后农机具、粮食、种子和肥料等没有地方堆放，只能堆在楼下绿地中。农民种地是一种循环经济，如果一味赶农民上楼，不仅造成农业循环链断裂，而且还忽视了庭院经济的收益。
2．盲目对农居进行改造，忽视了村镇基础设施建设。我国的城镇化伴随着旅游的全民化，而且旅游业是最大的财富分配机会之一。如果盲目对农居进行改造，忽视了传统民居的“个性”，如岭南派民居的个性非常独特，在改造过程中一旦被破坏，大量历史文化遗产就永远消失了，农村农民就失去了分享这些财富的新机会。
3．盲目安排村庄整治的时序。这种做法在我国北方比较普遍。比如村里的路还是土的，而农田里却铺上了水泥路，这是因为基本农田改造有标准、有补贴，使得水泥路铺到农田里去了。村民的饮水还很困难，玉米地里却有了自来水管，因为要推广喷灌技术。村里的小学校舍属于危房，活动室却一个挨一个盖起来了。调查中发现，一个200农户的村庄竟建有16个活动室，除了合作医疗活动室，农民不知道其他活动室是做什么用的。因此，搞那么多个单独的活动室确实是在浪费。
4．忽视了小城镇建设。在国外生活条件最好的、风景最优美的、多次被列为全球最佳居住环境的地方，一般都是小镇，而我国恰恰相反，农村集镇生活条件是比较差的。原因在于镇建设缺乏两个抓手：一是土地出让金没法产生，产生了也要上交到城市里来，结果造成城市与集镇公共投资严重不公平；二是小城镇的管理模式不一样。国外的小城镇没有公务员制，所谓小城市市长都是兼任的，许多市长是由退休的公务员担任。小城市一般都设有城市委员会，委员会的委员都是兼职的，市长轮流来当，每月市长补贴200美元交通费。城市委员会每年开几次会决定一些重要事项，如聘请城市经营者。城市经营者把自来水、污水处理、街道清洁、绿化等通过市场化，像小区物业管理一样进行运营。地方的主要收入来源是物业税，即通过财产税的征收来达到财政收支平衡。发达国家如美国、加拿大及欧盟国家的5万人口以下小城市都普遍采用这种模式，这些城市用于公务员的工资基本上为零，使得宝贵的财政资金基本能够全部用在城市基础设施的建设和正常维护上。如果没有这种体制，这些小城市就很难与大中城市竞争。我国在这些问题上有比较大的差距，导致地方财政资金利用效率不高。
（三）城市和乡村应遵循不同的发展规律
城乡空间差异化协调发展的思路是基于城市和乡村本身具有不同的发展规律。从生产角度来讲，农村农业是以家庭经营为主；城市工业是以企业为主，讲究专业化分工和合作。从消费角度来讲，农村农业是低成本循环式，没有任何资源在传统农业中被浪费或成为垃圾，农耕文明能够长期延续，正因为其本质上是循环的；城市和工业是高消耗直线式的，有很强大的生产者和消费者，但是没有降解者，无法形成循环经济。从公共品提供角度来讲，农村农业以自助合作为主，如修桥铺路是通过捐助或老百姓集资来实现的；城市的公共品服务是由政府包办的。从景观特征来讲，农村农业是自然的、宽旷的、情趣的、传统的；城市工业是文化的、现代的、娱乐的、多样的和动态变化的。从空间关系来讲，农村农业是生产的空间、生活的空间和生态的空间三者合一，空间结构是有效率的存在；城市是工业区、居住区、商业区等功能的分区和空间的分离。因此，城乡协调发展就要承认和利用这些差别的存在，就要遵循符合生态文明观的村镇规划与建设原则。
1．保护生态和农村特色。村庄得以维持的基本自然资源直接来自周边区域。乡村规划应尽可能保留乡村原有的自然地理形态、生物多样性和这两者之间的联系。
2．乡村生活与生产在土地与空间适用上的混合性是一种有效率的存在。应该尊重并加以“拾遗补缺”式的优化，而不能按城市“规整”的模式推倒重来。
3．保持乡村生态循环。维持干净的水、土壤、生态良好的生态系统将成为脱贫致富之后农民的第一需求。村庄周边的区域对农民的资源供应能力和废物吸收能力是有限的，乡村规划也应注重“生态承载力”。
4．村庄的规划建设要向历史学习。尊重与保护村庄文化遗产、地域文化特征及其自然特征的混合布局，不仅应成为村庄整治建设的重要内容，更是吸引游客发展农村第三产业的主要资源。
5．坚持适用技术推广。乡村生态的循环链、乡村生活与生产混合等特点必须加以完整细致的保护。尽可能应用小规模、微动力等与原有生态循环链相符合的环境保护技术和能源供应方式。如太阳能、小型污水处理、沼气池这些小型化、分散化的设施就非常适用。
6．尊重自然。农业和生态用地的保护（特别是基本农田、湿地、水源地、生态用地的保护）应成为乡村规划管制的重点，采取更加系统的保护和利用。乡村自然美景、生态敏感区、风景名胜区和自然斑块都是最珍贵的城市和农村共享的大自然财富。
7．强化县城建设，促进县域经济发展。要发挥县城关镇总体规划对统筹城乡协调发展，引导构建合理的产业和县域城镇空间结构的作用。
8．加快小城镇建设，带动周边农村发展。小城镇对于有效吸纳农村富余劳动力就地就近就业，为农业产前、产中、产后提供规范化服务，提高农村地区现代化水平具有重要作用。一些地方通过制定小城镇规划，明确了产业的布局，为依托农业和
服务现代农业的产业发展提供了服务，实现了小城镇的差异化发展。小城镇围绕主导产业发展产业链，培育和促进各具特色的产业集群发展，打造“一镇一品”、“一镇一业”格局，增强了县域经济的活力。
二、从高能耗的城镇化转向低能耗的城镇化
（一）如何理解我国能源问题
1．我国资源中最丰富的煤炭储量人均只有世界平均值的55%，而人均石油和天然气储量分别只有世界平均值的7.4%和6%，我国资源的现状是“富煤少气贫油”，以煤代气是我国为保障能源安全推行的长期战略性选择。
2．我国要达到发达国家水平，即使按照最节能、能效最高的日本的标准（人均年消费石油约17桶），乘以我国现有人口数量，每年所需石油将高达36亿吨，而国际上每年石油贸易量仅为20亿吨。2009年全球石油总产量为35亿吨，预计5年内将达到峰值，无法满足未来我国石油的需求。因此，我国的发展道路必须超越日本的节能模式。
3．我国已经超过美国成为全球第一温室气体排放大国。数据表明，德国、俄罗斯等国的能源消耗和排放均为负增长，美国的排放年增长率为1%，而我国为4.7%。我国目前的排放中30%为转移排放，即通过国际贸易实质上为满足发达国家的高浪费而排放。
4．能源消耗的三大板块分别是工业、交通、建筑。从世界平均水平来看，能源消耗结构中工业占37.7%，交通为29.5%，建筑为32.9%，而我国现在建筑能耗占26%，交通能耗为10%，工业占60%～70%。按照目前的发展趋势，工业能耗占比随着经济社会发展将会降到三分之一左右。未来我国的能源安全是由城镇化模式决定的。因为，如果我国的主要交通工具不是轨道交通，而是高速公路；如果我国城市建设模式选择的不是密集型城市，而是美国式的蔓延型城市，城镇化的结果将像美国一样，仅汽油消耗量就会相当于当前全球的产量。而且交通布局和城市密度一旦形成，就无法再进行调整。建筑过程也会消耗大量的资源和能源，产生等量的污染和排放。
（二）解决能源问题的对策
1．建筑节能要着眼于减少能源的使用，必须尽量采用低品质的能源，如直接利用地热能、太阳能、浅层地热能、风能等。
2．在建筑设计中尽可能采用简单廉价技术，如通风、外遮阳等。
3．用低品质的能源进行建筑的整体和基础性调温，用高品质的能源进行局部性、精细化的调温，这种组合应该成为建筑设计的通则。国外的零排放建筑都是按照这个原则设计的。
4．从单一产能建筑走向集合分布式绿色能源系统，也就是把电梯的下降能、风能、太阳能等组合起来，在小区内部使用，白天有多余的电力可以向电网供电，晚上电网反过来向小区供电，这样可以做到节能70%～80%。根据麦肯锡的专家分析，预计到2030年清洁能源如太阳能和风能发电的成本将接近目前燃料发电。这是最保守的估计，实际上到2022年左右清洁能源和传统电网的成本将趋于一致。
5．全面推行住宅的配件化和全装修。我国的住宅二次装修每年所消耗的资源约相当于300亿人民币。据测算，与传统施工相比，配件化可以节能约20%，节水63%，节木材87%，产生垃圾量减少91%。
6．全面推广建筑物立体绿化。我国南方地区推广立体绿化，可减少20%空调能耗。
7．对新建建筑执行强制性节能标准。实施严格的审查制度和处罚措施，对建筑全过程的所有环节进行监控，认真执行建筑节能标准。
8．建立各类用地、财政税收激励政策。对高等级绿色建筑和节能建筑减免相关税费；对可再生能源在建筑中应用示范项目财政补贴制度。
9．开展既有建筑节能改造。大型公用建筑能耗过大，公共建筑单位的耗能比民用高5～10倍，所以，机关单位应该率先垂范，政府办公楼先行，通过试点示范，研究制订经济合理的方案。
三、从数量增长型的城镇化转向质量提高型的城镇化
（一）如何理解质量提高型城镇化
1．城市的本质内涵是使人们的生活更美好，而不是为了机器或汽车来建设城市。
2．知识经济时代，城市的竞争力突出表现在城市吸引人才的能力和宜居等方面，城市的独特宜人风貌、社会安定、服务功能的高品质等已经成为人才迁居的首选因素。
3．先行国家在城市化中期阶段都出现过城市美化运动。如将城市建成纪念性的空间，在市区建设环城绿道、中心绿地、纪念性广场等等，这些都是欧洲推行城市美化运动的一些成功经验。美国在上个世纪推行从上到下的城市整体美化运动，如芝加哥市通过结合原有工业区、城市中心区的改造，并借助举办世界博览会的契机进行城市美化运动。日本在20世纪70年代推出“再造社区魅力”运动，重新恢复社区里被填的河道、湖泊和园林绿地以及一些古建筑，达到重塑社区魅力的目的。
（二）构成城市和乡村形象的主要元素
一是道路。道路元素强调可识别性、连续性、方向性和交叉点。可识别性方面要注重绿化配置、功能聚集、桥梁组合等要素，连续性方面要注重尺度、对比、沿河地形地貌、建筑立面形成整体感等，方向性方面要注重特征变化、地形从高到低、建筑从大到小、花草灌乔变化，便于将城市各部分联接在一起。一个经典的例子是法国巴黎的香榭里舍大道，但我国许多城市的道路都缺乏这“三性”。
二是边界。边界是指除道路之外的线状空间关系。所有的线性空间都有边界，如“绿道”将生态与人文敏感区与其他地理区域区分开来，特别是河岸、湖岸这种开放空间的区分作用十分明显。巴黎塞纳河的防洪标准是五年一遇，巴黎《城市宣言》第一句话就是：把塞纳河优美的空间开放给全世界眷恋中的情人们。正是这种规划建设理念使法国连续五年被评为“世界上最宜居的国家”。城市周边包括被道路分割的区域、台地、山丘等都是重要的景观设计节点，在绿道规划建设时需要加以注意。
三是区域。区域是指具有一致性的城市空间，是内部展开的城市景观。城市是人类历史上最宏大的自然和人工的复合体，由不同纹理的区域组合成。在区域特色保护方面一个成功的典范是青岛的历史街区，很好地保持了原有的特色即欧式红瓦、白墙和绿树，离开街区一步之遥就是现代化的城区，而街区内的空间结构和建筑风貌基本保持不变，形成人工建筑和自然风光的和谐格局，建筑之间既协同一致而又具多样化。
四是节点。节点是景观**点，是路与路、路与河、路与林相互交叉之处及公园、广场、交通枢纽等。复合交通枢纽、运动场、大学校园和公共建筑群等都应通过精心设计成为节点的表现形式。
五是标志物。标志物是可从外部欣赏的构筑物，不在于体量大，在于它外形的典雅和文化内涵，同时也在于它与周边环境的协调。我国杭州的保俶塔，现在是、将来永远是杭州的标志物。
四、从高环境冲击型的城镇化转向低环境冲击型的城镇化
（一）如何理解我国环境问题
1．城市与自然界最大的差别在于城市的降解功能过弱，生产和消费功能过强，所以城市对周边环境的冲击极大。发达国家城市的“生态脚印”一般比自身面积大出几百倍甚至几千倍，而发展中国家有些以传统服务业为主的城市其“生态脚印”只有10倍甚至几倍。城市的生态脚印就是指一个城市需要多少大的空间资源来支撑它的生存与发展。生态脚印较小，对自然环境的干扰就小。
2．水危机是城市的发展模式不恰当导致对原有水生态环境冲击过大，产生水生态危机。如我国流经城镇的河流70%经常发生断流，80%是劣五类水体，完全丧失了水生态的功能。
3．人类社会要学会人与自然和谐相处，前提是城市与自然和谐共生，这是低冲击开发模式的理念。低冲击开发模式是20世纪90年代生态学家与规划师的共识。我国滇池、淮河是用单一“工程思维”来治理，反而损害了水生态。
（二）解决水危机和环境恶化的主要对策
1．从单向治理向水生态整体修复优化转变。一是提高污水处理费。据测算，只要污水处理费达到0.8元/吨以上，政府就不需要为污水处理厂掏一分钱，污水处理完全可以实现产业化。二是加快城镇污水收集管网的建设，中央财政实行以奖代拨的政策，每公里补贴20～40万元。三是年降雨量500mm以上地区，全面推行雨污分流管网建设。四是采用生态修复技术，全面治理河流、湖泊的污染。
2．从重末端治理向侧重源头治理转变。低冲击开发模式的原则是城市建成后与建成前相比，地表水径流的分布基本保持不变。为此，城市必须扩大可渗透的面积，多途径进行雨水收集，多层次进行废水的循环利用，采取“不连接”作业。首先，建筑屋顶储存雨水，紧接着建筑、小区、道路都分级储存雨水，一直到主干道底部储存雨水，每一步都是雨水储满以后再流到下一步。这样，一般30～50毫米的雨量，主街道不积水，只有大暴雨把各级储水空间都装满之后，雨水才会流入河道。
3．从开发——排放单向利用向循环利用转变。国际水协提出污水处理设施建设必须遵循16字方针：适度规模、合理分布、深度处理、就地回用。适度规模指的是污水处理厂服务人口规模一般为20～50万，合理分布是指污水处理厂在城市中的布局要均衡，深度处理是指污水处理后要达到1级A的标准，出
水就可达到三类水的标准，这样就可以实现就地回用。垃圾处理方面，国际通行的是对垃圾进行分类以后，在土地资源紧张的情况下，优先选择焚烧发电。现在有了等离子焚烧工艺，使排放更清洁。
4．从简单地对洪水截排向与洪水和谐相处转变。我国对流经城市的河道“客水”的治理，已有一套较成熟的办法，但是对“主水”造成的内涝治理仍面临众多难题。我国城市内涝频发的主要原因，一是排水管网的标准太低；二是雨污合流，导致水中的杂质在管网中沉淀，加上城市表面的可渗透面积缩小，不能有效储存雨水；三是缺乏交通和排涝的一体化设计；四是有的城市简单地对流向河道的排污口进行封堵，或者截污纳管，没有进行雨污分流的管网建设。当暴雨来临时，就会因排水不畅造成内涝。
5．从水环境低冲击向综合性低冲击模式转变。城市建设不仅应对水环境是低冲击的，对任何生态、文化环境因素都应是低冲击的。例如，采取“紫线管制”对传统古建筑群、历史街区、历史文化遗产、古代墓葬群、古城镇遗址等予以保护，减少城市发展的冲击；采用“绿线管制”减少对森林植被、湿地、水源地和公园绿地的冲击；采用“蓝线管制”减少对水系、江河湖海景观带的冲击；采用“黄线管制”将具有负外部性的重大基础设施项目（如污水厂、污水泵站、垃圾场、垃圾焚烧站、公交场站等）所需的空间控制起来。本质上讲，生态城市的规划建设就是从绿色建筑、绿色交通、绿色产业等方面入手进行系统治理，减少城市对环境的干扰。
6．从城市低冲击向区域整体低冲击发展模式转变。绿道就是一个很好的例子。绿道网作为城乡、区域生态网络系统的重要组成部分，由众多区域绿道、城市绿道和社区绿道组成，集环保、运动、休闲、旅游等功能于一体，是将保护生态、改善民生与发展经济完美结合的有效载体。这就形成了区域整体的低冲击开发模式，并实现空间景观化。
五、从放任式机动化的城镇化转向集约式机动化的城镇化
（一）如何理解我国机动化与城镇化的相互作用
一是机动化能够为城市化“塑型”。我国机动化与城镇化同步发生（与美国一致），极有可能出现城市蔓延。美国在100年间的城市化进程中，城市人口空间密度下降了3倍之多，不仅大量耕地受到破坏，而且一个美国人因依赖私家车出行所耗汽油平均比欧洲多出5倍。我国目前城市人口密度基本维持在平均每平方公里一万人左右，属于紧凑式发展模式。防止我国出现郊区化是城镇化后期的决策要点，安全畅通的绿色交通是确保“紧凑型”城市的不二法门。
二是机动化有“锁定效应”，一旦人们习惯于使用私家车出行，再投资公共交通就可能“无人问津”。
三是仅靠增加道路供给不能解决大城市日益严重的交通拥堵问题，所以必须转向需求侧管理，这是一个共识。如洛杉矶，为了让城市适应汽车，35%的土地用于交通设施建设，但洛杉矶仍是世界上堵车最严重的城市，尾气排放成为城市空气污染最主要的因素。所以，大城市的交通空间是一种稀缺资源，而且越是城市中心空间越稀缺，空间资源应该得到公平分配。一个很重要的概念是，私家车、自行车占用的空间完全不同，静止时相差已经很大，运动时所需空间还将成倍提高。美国麻省理工学院实验结果表明，处于运动状态的私家车所需空间约为自行车的20倍。
（二）解决城镇化、机动化问题的决策要点
1．从交通资源供给转向需求管理。需求管理应该成为我国大城市解决拥堵问题的主导思路。以北京与上海相比较，北京对家庭拥有小汽车采取放开的方式，而上海采取严格控制的政策。统计表明，2009年北京每百人私家车保有量是15.8辆，上海为每百人4.5辆，而上海的人口更多、人均可支配收入相对更高，其结果是上海因汽车尾气所导致的空气污染程度更低，而交通可控性更强。实践证明，城市采取不同的交通需求管理思路其效果是不一样的。需求管理最基本的策略：一是减少内城停车位、提高停车费，如伦敦、米兰、新加坡等在城市中心区划出一个收费区，小汽车高峰期进入就要收费，使得中心区的交通流量大为减少，引导更多的人使用公交车、自行车等交通工具；二是增加公交专用道与步行街；三是收取车辆牌照费；四是增加“无车日”天数；五是按“单双号”或不同编号车牌出行。
2．从一般公共交通转向大容量宜人化公共交通。一是建设BRT系统实现“双零换乘”；二是引进爬坡能力更强，转弯半径更小的直线电机新型地铁，广州的4号线列车采用的就是直线电机驱动，机车底盘低和隧道挖掘的半径可减小五分之一，造价还可以进一步下降；三是建设中低速磁悬浮交通系统。美国麻省理工学院试验表明，中低速磁悬浮理论运力是每小时1万多人，与轻轨的运力相当，但是造价却比轻轨更低，噪音也低很多，将来可以直接利用可再生能源；四是发展个人快速公交系统（PRT）, PRT是将来唯一可以跟私人小轿车相媲美的公共交通系统。
3．从单纯考虑快行系统转向慢行系统与快行公交系统并重。不同机动化工具的能耗差异极大，电动自行车的能耗只有摩托车的八分之一，小汽车的十几分之一，所以，在支持电动汽车发展的同时也要支持电动自行车的发展。电动自行车不仅能耗低，而且其空间利用效率是电动汽车的20倍。如果再与可再生能源相结合，通过太阳能充电桩为电动自行车充电，电动自行车的适用范围就更大。
4．城市综合交通转向区域综合轨道交通。规划建设绿道、城际轨道交通将促进这种转变。与高速公路相比，同等运量时，铁路的能耗节约20倍左右，用地节约30倍左右。所以，轨道交通代替高速公路是我国交通发展的必然趋势。下一步还要发展中低速磁悬浮来替代铁道，再以公共交通导向型发展模式和生态新城群规划来优化“轨道”规划，一般而言，可在轨道的交叉点布局生态城建设。丘吉尔在二次世界大战时预料到战后大量的军人复员需要安置，于是提出了“新城计划”，在伦敦等大城市之外规划建设30多个新城，减缓大城市的人口压力。我国也要布局“生态新城计划”。通过“腾笼换鸟”，利用废弃的老工业区和荒山坡地规划建设生态城，并通过轨道交通联接，以疏解大城市主城区的人口压力。从全国范围来看估计要规划建设上百个生态城，这些生态城必须与轨道交通体系紧密结合，每个生态城市人口规模平均为50万。在此基础上，引入交通导向新城镇开发模式，使得站点周边土地因交通可达性的优化而增值，增值部分收回再用于轨道交通建设，达到收支的良性循环，估计70%左右的投资可以实现平衡。
六、从少数人先富的城镇化转向社会和谐的城镇化
城镇化不能只关注经济效益，中后期更要侧重社会效益。最近世行报告指出，美国5%的人口掌握了60%的财富，而我国1%的家庭掌握了全国41.4%的财富，财富集中度超过美国，成为影响社会稳定的重要因素之一。同时，由于我国某些行业具有垄断性，行业之间的工资收入差距已达15倍。调查表明，我国收入最高的10%人群与收入最低的10%人群的收入差距，已从1988年的7.3倍上升到2007年的23倍，我国的基尼系数一直呈快速上升的趋势。解决城镇化中贫富分化问题的决策要点如下：
1．从对劳动力流动的放任不管转向有序“进城”（积分式）申请落户及（轮候式）解决保障房入住问题。积分式、轮候式的实行让人们能够看到希望，有希望就有干劲。
2．在强化扶贫的同时，推广各阶层混合的居住模式，加大保障房与商品房配建的力度。这方面法国的教训很深刻，法国由于各种族之间居住区相互隔离，导致社会不稳定，最后出现了严重的骚乱。
3．强化对农民工的技能训练和职业教育。提供廉价、平等的再培训机会，加快岗位流动，缓解打工者“单调枯燥的工作与丰富多彩的现代媒体”之间冲突引发的心理压力。农民从单纯、传统的农村社会环境进入现代的多样化的城市社会环境，心理压力会很大，如果再加上工作岗位的枯燥，心理上就容易出问题。欧洲国家城镇化过程中很早就出现过此类问题。
4．从上到下建立顾及全体农民工利益的平等参与的群众协会，为农民工与低收入者提供心理服务与生涯设计。新加坡在这方面有很好的经验可资借鉴。为了各民族的融合和谐，新加坡成立了由总理任会长的“人民协会”，该协会在各居民点、基层社区都建有分会，专事了解民情，为百姓排忧解难。
5．适时出台“房产持有环节税”或“空置税”，防止不同收入阶层在空间占有的不平等进一步加剧。一国的城镇化在某种意义上看等于全民参股的公司化运动，地产的增值应让全体人民分享，如果没有房产持有环节税—如物业税等进行调节，投机炒房、少数人占有城市优质空间，就会造成城市空间分配严重不均，社会阶层分化加剧就难以避免。
6．建立在全国范围内可流通的农民工社会保障体系，让农民工方便地带着社保流动。
综上，六个方面的转型既是“新型城镇化”的核心内容，也是“生态城”规划建设的关键工程。有关资料表明，日本在转型的过程中仅“节能减排”相关产业就提供了60%以上的GDP增加值。由此可见，新型城镇化提供的新机遇是：城乡环境最优美的协调发展模式，全国最具竞争力的城市群和创新基地，全国最为密集的生态城市集群，全球人均能耗和碳排放最低的区域发展模式。
（《行政管理改革》2012年第11期）
（本章完）