城镇化中的土地管理问题
胡存智
我国城镇化率刚刚超过50%，未来20年内我国城镇化将处于较快发展阶段，在推进城镇化进程中，我国的国土开发空间约束将更加凸显。要在保障粮食安全和生态安全的前提下，解决不断加剧的土地供需矛盾，只有切实转变土地利用与管理方式，大力提高土地利用效率，走节约集约用地之路，才能满足在城镇化过程中的工业与农业、城镇与农村、生活、生产与生态等各方面的用地需求。
一、国土空间优化开发战略下的城镇化道路选择
（一）我国城镇化面临开发空间不足的约束
1．适宜大规模、高强度开发的国土空间有限。根据国际经验，人均国内生产总值达到1万美元之前，人口、产业向发达区域集聚的趋势不断加快。目前，我国人均国内生产总值约4000美元，未来较长时间内，各个先发地区和中心城市，人口增长、产业集聚趋势依然强劲。然而，建设用地新增空间有限。据中国科学院研究表明，我国适宜居住的国土面积约为陆地国土的19%，大致是182万平方公里；《全国主体功能区规划》提出，适合大规模、高强度工业化城镇化开发的陆地国土面积为180万平方公里左右。
2．建设用地比例过高危及持续发展。若用建设用地占比来衡量国土开发程度：从国内情况看，2005至2020年，全国建设用地将由3.36%提升至3.94%，上海将由29%→36%，天津将由29%→34%，北京将由19%→23%，江苏将由17%→19%，广东将由9%→11%，浙江将由9%→11%。而从国际情况看，2005年一般发达国家建设用地面积约占6%，都市圈一般不超过25%。如英国6%（英格兰15%），韩国8.2%，德国13%，荷兰15%。我国东部各省的国土开发程度已经超过或接近15%，高于荷兰、德国、韩国、英国等国家；深圳、广州、苏州、上海、天津、北京等城市以及珠三角、长三角和京津冀地区已经超过或接近25%，高于英格兰地区、日本三大都市圈、德国斯图加特地区。过高的建设用地比例，使得资源、环境的瓶颈制约与经济社会发展的矛盾更加尖锐，直接危及到可持续发展能力。
3．各业各类竞相用地的矛盾加剧。一是我国人口基数庞大，人口增长和食物结构升级导致粮食需求增加，要求我们必须守住耕地红线。二是建设国土生态屏障与安全体系需要保障合理的生态用地，即稳定并增加具有生态功能的林地、草地、水域等。三是工业化、城镇化、新农村建设需要持续安排足量的建设用地面积。这些用地不仅在960万平方公里的土地上统筹，而且在东中部地区需求尤为集中和矛盾凸显。
（二）国土空间优化开发要求下的城镇化战略
1．以城市群促进国土空间优化高效开发。区域人口之密不等于空间之满，人口密集区空间布局得当，可以收到“密而不满”之效；无序拥塞，就“满则溢”，再无秀美国土可言。在我国国土开发空间不足的约束条件下，城镇化应实现有序的空间布局，优化国土开发，形成具有更大集约度和承载力的国土空间开发格局。
一是在城市化进程中必须构建和形成都市圈、城市群，并依托其推动大、中、小城市协调发展。城市群、都市圈是国土开发利用的重要空间形态，是发展经济的重要载体。可以高强度地承载人口和产业，共享基础设施，高效利用土地，在国家发展中以较小的国土面积发挥骨干和支撑作用。二是城镇化布局应落实国家经济非均衡发展战略，坚持东部地区率先发展、梯度向西推进，在此前提下开展均衡协调。具体落在国土开发利用上，就是要形成“整体疏、局部密”的城市群布局。就我国而言，“胡焕庸线”东南侧仍是未来新增人口的主要承接地域，在优化发展长三角、珠三角、环渤海等区域的同时，选择主体功能区规划确定的重点开发区域，高效集约发展一批城市群，促进大中小城市和小城镇协调发展，承担起吸纳人口和承接产业转移的重任。“胡焕庸线”以西，应选择产业基础好或有资源条件、且适合开发建设的区域，通过“据点式”开发、集约发展，引导人口和产业的集聚。
2．在国土空间布局上城镇化采取“优三聚十八”的战略。即优化发展三大城镇密集区（都市圈），聚集发展十八个城市群。环渤海地区（京津冀地区、辽中南地区、山东半岛地区）、长江三角洲地区、珠江三角洲地区3大都市区面积约41.69万平方公里。冀中南地区、太原城市群、呼包鄂榆地区、哈长地区（哈大齐走廊和牡绥地区、长吉图经济区）、东陇海地区、江淮地区、海峡西岸经济区、中原经济区、长江中游地区（武汉城市圈、环长株潭城市群、鄱阳湖生态经济区）、北部湾地区、成渝地区（重庆经济区、成都经济区）、黔中地区、滇中地区、藏中南地区、关中-天水地区、兰州-西宁地区、宁夏沿黄经济区、天山北坡地区18个大城市群面积约167.61万平方公里，合计约占全国国土面积的22%；区域常住总人口约占全国总人口的40%；地区生产总值、预算内财政收入、完成全社会固定资产投资三项指标，均占全国总量的60%左右。21个城市群涵盖4个直辖市、130多个地级市，不仅在国家经济发展中起核心和骨干作用，而且在提高全国土地节约集约利用水平中起到支撑和示范作用。
二、城镇化中的土地利用空间结构与布局
（一）当前城乡建设用地布局和结构的问题
1．城乡用地空间布局不合理。一是特大城市、大城市空间形态普遍呈现以主城区为主、“摊大饼”方式向外蔓延发展，城市土地利用布局严重不合理；城市内部土地利用结构、布局不合理，铺张浪费和过度密集并存，城市环境、城市生态、城市交通逐步退化，“大城市病”逐步加重。具体表现为老城区过度拥挤，密度大，容积率低，新城区贪大求洋，开发区铺张浪费。二是集镇和村庄的形态、布局、用地散乱，用途与功能配置不合理，生产、生活功能配套缺失，用地低效、闲置普遍，效率低下。
2．建设用地比例失调，利用水平低。目前全国的城乡用地的内部比例是：城镇工矿∶农村居民点≈3∶7，按人口分布计算，农村用地过大，城市比例偏小。城镇工矿用地中独立工矿用地增长过猛，占据城乡用地增量的半壁江山。我国人均城乡用地182平方米，其中城镇人均城镇工矿用地130平方米，农村人均居民点用地220平方米，城乡之间存在明显的用地效率落差，并呈扩大趋势。
（二）城镇化推动模式选择和发展用地布局
1．城镇化发展推动模式选择。要充分吸取西方城市化（始于1760年，历经250年）的经验，选择好我国城镇化发展的模式，结合土地资源紧约束的国情，谋划好我们的蓝图以及实现蓝图的路径。我国的城镇发展需要以都市圈为整体，以大城市为中心，带动周边小城镇发展建设，形成大中小城镇在都市圈内协调发展的新格局。选择这种“以大带小，实现协调发展”的城镇化发展模式，主要考虑：一是城市化、工业化等社会经济发展规律的要求，否则，工业集聚无法实现、小城镇无法发展。二是对工业产业进行功能配套，否则，产业链无法形成、梯度转移难以进行。三是疏解中心城区，满足城镇运行、住房需要，基础设施充分利用的要求。四是在不同城市间形成不同梯度的生活成本、人文心理需求，社区管理要求。
2．构建中心城市“缓冲带、过渡带”。以小城镇在中心城市周边构建城市“缓冲带、过渡带”，完善、提升了中心城市功能和作用。一是形成初步进城人群的居住、就业的“吸纳带”，具有的快速通道连接、中低价住房、乡土人文环境；二是开辟休闲、度假人群活动的城乡“缓冲带”，提升品味。形成静僻、乡土、贴近自然的“休闲天堂”。中小城市形成的“过渡带”有效减少“大城市病”的发生和影响，缓解城市交通恶化趋势，降低城市运营成本。避免贫民窟、棚户区大面积出现和蔓延，防止城市人文环境的恶化。
3．按规律合理安排城镇内部发展空间。一是有效协调和组织优化生产、生活、生态三类用地空间。二是在空间上落实用途管制，促进节约集约。三是引导并构建环境友好、景观优美、生态和谐的城乡宜居环境的美好家园。
4．形成“一心或多心、多核”的城市组团。一是以绿色用地穿插、间
隔城市空间—以大面积耕地、水面、林带等绿色和生态空间穿插、隔离城市空间，形成城市组团。二是形成大中小城市协调配套的城镇体系—“一主多辅”类似“太阳系”的布局，或“双星环绕”、“多星同辉”的布局。三是鼓励保护耕地，可将城内连片、大面积的农地、基本农田、水面、山体等非建设用地保留，并从城镇建设用地总规模中给予扣除，避免城市生态环境进一步恶化。
5．发挥耕地的生产、生态多重功能。耕地具有生产、生态等多重功能。耕地不仅是重要的生产空间，而且是建设优美家园不可或缺的重要要素，可以兼具起到生态用地功能。此外，保护耕地还可以彰显耕地的景观功能，以具有生态功能的农田在城市中形成“绿芯、绿带”，形成强烈的景观效能，耕地与建设用地穿插分布，可以构建“环境友好、景观优美、生态和谐”的具有田园风光的城乡宜居环境。
（三）设定扩展极限，强化城镇建设范围控制
城市规模多大才合理？美国吉布森认为，3万人的城镇是适合人口尺度的自然规模；25万人时，人们开始享受“大城市”的好处。对国内而言，一个独立新城市合理规模应为25～200万人，以80～120万为最好。保持城市的合理规模应该控制城镇用地的规模无限扩大，应该划定城镇扩展边界。
1．划定城镇村建设的规模边界和扩展边界。一是城乡建设用地规模边界（依规划确定的城乡建设用地规模指标划定的允许建设区的范围界线），圈内为城乡建设用地规模范围。二是城乡建设用地扩展边界（规划确定的可以进行城乡建设的最终范围界线），圈内为城乡建设用地扩展的极限范围。规模边界和扩展之间为有条件建设区，即城镇村用地范围变形区域，以及城乡用地挂钩的管制预留空间。
2．以扩展边界遏制城镇“摊大饼”发展。由于要求每个城、镇、村都划定发展用地的空间范围，并在城镇外布设基本农田、绿地、水面相间隔，有效防止城镇平铺外延，村镇“贴边”建设，整体“摊大饼”发展。同时，鼓励城乡互动发展，逐步引导形成“一核多中心”的城市发展模式。以一个核心城市组团，带动周边多个小城镇发展，既发挥大城市的强大带动力，又以小城镇的低成本和人文优势，使农民顺利进城，防止大城市病。
（四）按城乡统筹发展优化建设用地布局
总体思路是，按城乡统筹的要求优化用地布局、加强城乡用地互动，实现城乡一体化发展。调整、整治、重新安排城乡建设用地和其他用地布局，保持和扩大绿色空间，修复自然、地理、人文景观风貌，重塑人与自然和谐相处的人居环境；分阶段盘活城镇闲置地、空闲地，系统整治农村低效利用和空闲建设用地。防止农村建设用地无序蔓延，提高农村建设用地利用水平。
1．目前“城进村难退”，村居腾退难度大。近年来，我国农村人口向城市转移，农村人口不断减少，但村庄用地却不减反增。农村居民点用地在1996—2003年的7年内增加了25.07万公顷；人均居民点用地由1996年的193.42平方米升至2003年的217.41平方米，增加了23.99平方米，增幅达12.4%。
2．村居用地效率低，集约潜力大。由于长期规划滞后，自然村布局零星分散，功能布局混乱，居民点以分散式或独立式为主。旧宅基地占地多，一户多宅、空关房、“空心村”现象普遍存在。农村居民点废弃空闲地较多，村庄中猪舍、牛棚、粪缸、废弃晒场等占地面积过大，实际居住用地比例较低。
3．统筹城乡格局，促进城乡用地结构优化。随着城镇化和农业现代化的不断推进，农业人口向城镇转移，城镇建设用地增加和农村建设用地减少是一个必然趋势。因此，要建立与人口城镇化进程相匹配的城乡用地协调互动机制，逐步释放农村闲置建设用地空间，有效缓解建设空间不足的问题，促进城乡用地结构不断优化。
（五）以城乡建设用地增减挂钩促进城乡统筹发展
1．增减挂钩是优化城乡土地利用的政策工具。城乡建设用地增减挂钩在促进城乡统筹发展、优化城乡用地布局上有重要作用，城乡用地增减挂钩是依据土地利用总体规划、建新拆旧规划进行的土地整理工作。是将若干拟复垦为耕地的农村建设用地地块和拟用于城镇建设的地块共同组成建新拆旧项目区，以项目区内的城镇与农村建设用地增减平衡为原则，进行建新拆旧和土地复垦。项目区内建设用地总量不增加，耕地面积不减少、质量不降低，用地布局更合理。
增减挂钩管理的关键点：挂钩周转的前提是要符合土地利用总体规划；挂钩周转的核心是设置项目区并在“项目区”内实施；挂钩规模的控制是不得超过周转指标。
开展挂钩周转试点的条件和时机。一是注重城乡统筹建设，兼顾社会经济一体化。不仅仅是城镇以钱换地，也不仅仅是农村、农民以地换钱。二是处于特定发展阶段，具备条件的地方才开展。要求政府有组织能力，部门能协同合作，成本收益、资金能平衡，经济上具有可行性，农民同意，并能享受增值收益，生活水平提高。三是在城郊地区多开展，远郊少开展。
2．挂钩周转的意义和作用。一是配合城乡统筹、新城镇、新农村建设。可实现资源再配置，解决城乡地从哪里来、人到哪里去；土地经济杠杆解决城乡共享繁荣的经济分配；易地建设、疏减密度解决提升村庄建设水平；解决社会资金投入新农村建设的载体和平台。二是优化城乡用地结构和布局。促进乡村重新合理布局，集中建设；消除过时的、散乱差的乡村用地形式；促进组团式的城镇建设布局；形成更为合理的城、乡用地比例。三是在周转、流动中节地、集约用地。周转结束时，建设用地总量和耕地总量无增减，用地布局、密度、比例合理，人均用地水平提高；在流动中（非静止）完成节约、集约用地；同时从新、旧两方面，双倍实现集约用地；以循环、周转的方式持续实现集约用地。四是为经济发展提供更大的土地战略空间。“借地发展”扩大了经济建设的空间，增加了经济运行、回旋的战略纵深；建设、拆迁和复垦同时加大了城乡经济建设总规模；城镇获得了提前用的时序和用地新空间，农村释放闲置土地资源；农民和集体提前获得未来的土地增值收益；先建新，后拆旧的运作模式，提高了城乡社会稳定和社会安全水平。五是实施规划、国土整治的最佳政策工具。汇集了实施规划的社会动力，可以按国土整治原则引导城乡布局调整，以工程方式运行使国土整治有了工程载体，可采用各种模式组织实施规划，构建了可以运用新机制、引入各类资金的投资平台。
3．增减挂钩优先推动小城镇和产业集聚建设。一是增减挂钩为就地推动工业化城镇化预留发展空间。增减挂钩腾退的村庄建设用地，优先用于农村公益设施、基础设施建设，改善农村生产和生活条件，建设新农村。剩余的可重点用于小城镇和产业集聚建设，就地推动工业化、城镇化。二是增减挂钩为城乡互动预留发展空间。目前在城乡互动发展中，约有10%的农村建设用地纳入城镇，变为城镇建设用地。如城镇化加速发展，城镇用地规模要增，空间范围要变，可通过适当加大城乡挂钩规模来实现。
要严格防范增减挂钩偏离城乡统筹方向。对此，温家宝总理要求，要注重土地整治的实际效果，防止以土地整治为名，违规扩大建设用地。徐绍史部长也提出，要防范“农村缺钱”和“城市缺地”的一拍即合导致农村土地大量流向城市。
三、城镇化进程中节约集约用地问题
（一）城镇化过程中土地资源被过度消耗
1．城镇外延扩张造成稀缺土地过量消耗。1990至2010年，我国城市建成区面积增加近2.5万平方公里。城镇化加速阶段，除正常城镇用地外，也出现过于追求城市形象建设，大广场、宽马路、大办公楼，超占、浪费大量土地；多注重城市规模扩张，而忽视了城市吸纳人口的功能，土地城镇化速度远快于人口城镇化，两者之比大大高于1∶1.23的正常水平。
2．城镇工业用地占比过高，利用效率偏低。我国城市内工业用地面积占比一般在25%以上，有些甚至超过35%，远高于国外15%的水平。全国工业项目用地容积率仅为0.3至0.6，而发达国家和地区一般在1.0以上。
3．农村建设用地占比大，闲置和粗放利
用。一是农民工在城市“定居”难，“被两栖”的生活方式需要在城乡同时安排用地，村庄与城市“双扩”占地的局面尚未改变。2010年，农村居民点用地接近19万平方公里，是同期城镇建设用地2.4倍。随着农村劳动力大量外出和农村人口净减少，农村“空心化”和住房闲置也较普遍。二是城镇化推进和节约用地相协调的机制尚未形成。全国现有城乡建设用地2400万公顷（合3.6亿亩，约为每年新增用地600万亩的60倍）。截至2012年8月31日，全国共有闲置土地1.27万宗，95万亩，而用地紧张的东部地区分别占49.3%和42.6%。其中，闲置2年以上的占57.3%。
（二）单位土地承载的经济总量不高
1．国土经济密度（即每平方公里土地上承载的GDP）远低于发达国家。我国与美国的陆地疆域面积相当，目前中国经济总量和国土经济密度约为美国的1/4～1/5。韩国国土面积9.9万平方公里，与江苏、浙江面积相当，但国土经济密度是江苏的2.8倍、浙江的4倍。
2．城镇工业用地投入产出效率差。从中心城市的工业产值看：杭州2002年为每平方公里2.73亿元，日本横滨1980年为每平方公里42.91亿元，美国纽约1988年为每平方公里52.37亿元。从工业用地投入产出效率看，北京2003年每公顷工业用地创造的增加值为317.3万元、从业人员数为20人左右，分别相当于东京历年平均水平的5.4%和11.8%。
（三）现行城镇化进程依赖土地程度过高
1．传统经济增长强烈依赖土地要素供给。土地需求是由经济发展的需求派生的，是一种引致需求。与传统的发展方式对应，在经济快速发展阶段，经济增长是以要素的高投入和资源的高消耗来保障的。土地的宽供应和高耗费保证了高投资，压低地价的低成本供地保障了高出口，以土地招商引资推进了高速工业化，土地资本化又助推了快速城镇化。我国在过去30多年间，有巨量农村富余劳动力作为蓄水池，保证了低成本的劳动力投入。为服务于投入为主的经济增长方式，土地尽管面临稀缺性制约，不得已采取宽供应方式的选择。
2．城镇建设过分依托土地为杠杆的金融运作。现有城镇建设方式以“土地—财政—金融”联动机制为支撑，在运转中：一是财政是动力。“吃饭靠财政，建设靠土地”，土地出让收入大幅增长，形成土地财政效应。对土地征用、开发和出让产生很强的激励作用。二是金融是工具。城市建设需要巨额资金，金融是不可或缺的工具。近年，各级政府城市建设资金主要来源于银行信贷。土地是杠杆。地方向商业银行借贷的基础。政府资本金，主要来自于土地出让收益，部分来自于财政收支盈余。政府资产抵押，土地是最可靠、最可预期的抵押品。
联动机制带来的好处是：促进经济高增长和城镇化进程，增加地方财政收入，造就了繁荣。带来的弊端是：引发多征、多占、多卖地冲动，冲击耕地红线。导致土地浪费，不节约、不集约利用和资源环境问题。加大宏观调控难度，影响经济运行，引发财政风险和金融风险。
（四）在城镇化中率先节约集约用地
城镇化具有促进土地集约利用的天然倾向，随着由村到城集聚程度的提高，人均建设用地呈递减趋势：村庄>集镇>小城>中城>大城>特大城。经过多年发展，我国经济综合实力全面提升，科技创新能力不断加强，为实施城镇土地节约集约利用战略奠定了坚实基础。因此，要在在资源约束下来推进新型工业化、城镇化，引领新的生产方式和生活方式，以用地安排来引导空间布局，规划和建设美好家园。
1．实施节约集约国家战略，促进合理用地。从我国国土开发空间不足的国情和工业化、城镇化快速发展的大背景来看，节约集约用地、建设节地型社会是未来我国加强土地管理的根本任务，在城镇化过程中，要全面落实节约优先战略，推进节地型社会建设。一要坚持各类建设不新占地、少占地或少占耕地，以较少的土地消耗支撑更大规模的经济活动和经济高增长；二要坚持各类土地利用合理布局和结构优化，促进区域、城乡、城镇和乡村内部、产业协调发展；三要坚持经济效益、社会效益和生态效益协调统一，达到单位土地承载能力和产出率高的目标；四要坚持当前用地和长远用地相结合，不靠透支子孙后代的土地资源谋发展，保持土地资源代际公平和永续利用。
具体而言，就是要积极实施促进土地节约集约利用战略。即，在坚持最严格的耕地保护制度前提下，实行最严格的节约用地制度，全面加强土地资源节约利用和保护，促进经济发展方式转变，走出一条耗地少、结构优、效率高、可持续的土地资源利用新路子。具体有三：一是总量调控和规模导向战略。实行用地规模总量控制。按照“控制总量、保持流量、减少增量、盘活存量”，严控建设用地规模，降低新增建设用地增幅，盘整存量建设用地，使全民在有限的土地上精打细算、合理使用，使土地节约集约利用水平迅速提高。二是空间引导和布局优化战略。优化利用布局。有序的土地利用空间格局具有更大的集约度和承载力，优化、调整土地空间布局、提高利用效率是最大的节约集约。加强城乡用地布局互动，保持和扩大绿色空间，可以有效促进形成节约集约宜居城市，建设环境友好、景观优美的美好家园。三是综合整治和再利用战略。整治、复垦、调整耕地、建设用地和其他用地；创新机制和政策措施，更新城镇用地，系统整治农村低效利用和空闲地，尽快完成对低效用地的再利用；修复自然、地理、人文景观风貌，构建、重塑人与自然和谐相处的人居环境，提高城乡集约用地水平。
2．采取推进土地节约集约利用的措施。节约集约用地是一项综合性的系统工程，要从节地机制、节地标准、节地模式、节地技术和评价体系等多个方面入手，统筹考虑和推进。
一是采取“三线两界一评价”措施，实施总量控制，优化结构，提升用地效率。发挥规划的整体管控作用，设立耕地保有量、基本农田保护面积、建设用地总量“三条红线”，管住用地总量；划定基本农田保护区边界和城镇、村庄发展控制边界，强化土地利用空间管制，管住用地结构和布局；建立土地节约集约利用评价考核体系，建立节地评价制度；完善节约集约用地标准，建立健全土地利用效率监管和控制体系。
二是完善土地节约集约利用模式，推动节地技术创新。推行立体开发、复合利用、循环利用、劣地优用等节地模式，促进城镇地上地下空间开发利用，加快城镇改造，鼓励企业实施用地增容改造，推进废弃土地、荒山荒坡等开发利用。加快节地技术创新，开展交通、水利等大型工程建设节地技术研发，推进节能省地型住宅及地下空间开发利用等新技术，加快工矿废弃土地、污染土地、盐碱土地治理和修复技术的创新。
三是健全土地节约集约利用激励机制，不断提高土地利用整体效益。综合运用财政、金融、税收、价格等政策工具和经济手段，促进土地使用主体珍惜土地，主动采用节地新技术，转变土地利用方式，抑制土地粗放浪费，改变不合理的消费需求。设立国家土地资源节约集约利用技术创新奖励基金，激发全社会节约集约用地。
3．促进各类土地复合利用，提高综合利用效率。土地具有生产、生活、生态等多样性功能。推进土地的复合利用，能发挥土地的多样性功能，有利于提高土地利用效率。一要推进建设用地的多功能复合利用，比如大型区域基础设施建设应推行多设施共用通道的方式，区域和城市的重要交通枢纽、节点及其周边地区土地利用应推行综合性立体化交通换乘中心、多功能经济活动中心及配套设施建设模式。二是城市土地开发应注重就业与居住相协调，推行公共交通导向的土地开发利用模式。三是土地特别是耕地，不仅具有生产属性，还具有生态功能，在调节气候、净化美化环境、维持生物多样性、涵养水源、固碳等方面发挥着重要的作用。四是城市建设规划布局应充分考虑耕地的生态功能，发挥耕地作为城市“绿心”、“绿带”的功能，做到耕地生态系统与城市建设有机结合。五是在生态建设与维护方面，应统筹耕地保护与生态退耕关系，合理确定不同区域的退耕规模，确保耕地红线不突破。
（《行政管理改革》2012年第11期）
（本章完）