新英格兰的美国人没有给地方法院设置检察官②，而且我们也应该看到，只设置一名检察官对他们来说也很难办到。若是只在县城设置一名检察官，在乡镇却没有他的助理，比起地方法院的成员他能更熟悉全县的情况吗？而若是在每个乡镇都给他设置助理，就意味着将行政和司法大权都集中在他一个人身上。并且，都是习惯产生法律，而英国的立法从来没有类似的规定。

所以，美国人把侦讯权与起诉权分开，就像在分设其他一切行政职务时一样。

大陪审团的成员必须按照法律将本县可能发生的各种犯罪行为通报给他们所服务的法院③。有些重大的渎职罪，交给相应的高级检察机关起诉④。对违法者的惩处，通常是由财务官员来执行，也就是负责收纳被处的罚款。所以，乡镇司库一旦查出违法事件，大部分他都可以自己直接起诉。

不过，美国的立法十分重视个人的权益⑤。这也是我们在研究美国的法律时常常碰到的主要原则。

美国的立法者觉得，虽然不能过于相信人的忠诚，但他们确信人都是有理性的。

所以，为了保障法律的顺利执行，他们总是关注私人权益。

于是不难想到，不管制定的法律条款对全社会如何有利，若是个人得不到一点实惠，那谁也不愿去做原告。所以，形成一种默契，就不会动用法律了。

①比如，一个乡镇拒不任命财产估价员，则地方法院就可任命，而经选举产生的乡镇行政官员仍保留其作为民选官员的所有权利。参见前引的1786年2月20日法令。

②“为地方法院设置”，是因为普通法院设有一名执行某些检察任务的官员。

③比如，大陪审团的陪审员有向地方法院通告道路的情况的责任。参见《马萨诸塞法令汇编》第1卷第308页。

④比如，县的司库未能提交财务报告。参见《马萨诸塞法令汇编》第1卷第406页。

⑤比如，维护不好的道路使某人的车辆毁坏或身体受伤时，此人可以向地方法院起诉，请求负责维修这段道路的乡镇或县赔偿损失。参见《马萨诸塞法令汇编》第1卷第309页。美国人的制度让他们走上了这种极端。在这种情形下，美国人就不得不鼓励检举，使检举人依据某些条件分得一部分罚款①。

这种不惜败以坏风尚为代价来保证法律执行的办法显然是有害的。

当然，县的行政官员之上的官员就只有统治权，而没有行政权了。

美国行政概况联邦各州之间在行政制度上的区别——越往南方，乡镇当局的活动越不充分，越不积极——官员的权力愈大，选民的权力愈小——行政权从乡镇转向县——纽约州、俄亥俄州、宾夕法尼亚州——可在全联邦运用的一些行政原则——公职人员的选举与职位的终身性——无等级制度——司法手段应用于行政上文提到，在认真研究新英格兰的乡镇和县的组织之后，再概述联邦的剩下部分。

每个州都有乡镇并实行乡镇自治，但是每个州的乡镇和新英格兰的乡镇并不完全一样。

越往南走，乡镇的自治程度就越低，乡镇的官员职责和权限就越少，居民对乡镇事务的影响与其他地方相比，也不那样直接，召开乡镇居民大会的时间就越少，而大会讨论的问题的范围也就较小。所以，民选官员的权力较大，选民的权力较小，乡镇的自治精神也就越差②。

这种差别在纽约州开始出现，而到宾夕法尼亚州就已经非常明显，若你尚未去过西北地区，还不会对这种区别感到诧异。建立西北诸州的大部分移民来自新英格兰，他们将故乡的行政习惯带给了第二故乡。俄亥俄州的乡镇同马萨诸塞州的十分相似。

前文提到，在马萨诸塞，乡镇手里掌握着公共行政的大权。人们的利益和眷恋的集

①当有敌人入寇或发生暴乱时，如果乡镇的官员玩忽职守，不向民兵提供必需的物资和军需，乡镇可被处以200～500美元（等于1000～2700法郎）的罚金。

十分明显，光是这样的规定，没有人会有兴趣，也不想去做原告。所以，又补充了规定：“所有公民都有权告发相似的罪行，并分罚金的一半给检举人。”参见《马萨诸塞法令汇编》第1卷第236页：1810年3月6日法令。

在马萨诸塞州的法律中，类似的补充规定屡见不鲜。

有时，法律不是以这种办法鼓励个人去检举公职人员的，而是以此鼓舞官员去惩治个别人的对抗行为。

比如，某个居民接到通知后拒不参加一条大道的修筑工程，道路管理员有权揭发此人。若是此人被罚，道路管理员可获一半罚款。参见《马萨诸塞法令汇编》第1卷第380页。

②参见《增订纽约州法令集》第4编第11章《乡镇的权限、职责和特权》第1卷第336～364页，阿尔巴尼，1829年版。

参见《宾夕法尼亚法律选编》中的“治安员”“财产估价员”“收税员”“济贫工作视察员”“道路管理员”等条款，以及《俄亥俄州一般性法令集》第412页：1834年2月25日有关乡镇的法令。对乡镇的各种官员，如“乡镇文书”“济贫工作视察员”“遗孤财产保管员”“护青员”“财产估价员”“乡镇司库”“道路管理员”“治安员”，都有具体规定。

合中心是乡镇。可越往南方各州走，乡镇就不再是这样的集合中心了。在这些州，教育还不十分普及，因此培养出来的人才很少，能胜任行政工作的人则更少。所以，离新英格兰越远，行政工作几乎全都转移到县里。县变成了主要的行政中心，成为介于普通公民和州政府之间的权力机关。

我曾说过，在马萨诸塞，由地方法院主理县的事务。数名官员组成地方法院，但必须通过州长及其咨议会委任。县没有议会，由州立法机关投票表决它的预算。

但在纽约州这样的大州，以及在俄亥俄州和宾夕法尼亚州，每县的居民选出一定人数的代表，这些代表的会议就是县的带有代议制属性的议会①。

县的议会在一定范围内向居民征税，这一点跟真正的立法机关一样。并且，它又行使县的行政权，指挥乡镇的大部分行政工作，将乡镇的权力控制在比马萨诸塞乡镇的权力要小得多的范围内。

这就是联邦各州在县和乡镇的组织方面表现出的主要区别。假如我一直研究到执行方法的细节上，还能找出更多的不同点。不过，我的目标不是讲述美国的行政权。

我想我上面讲的，已经能够说明美国的行政工作是以哪些原则为基础的。这些原则得到不同的运用，其成效的大小也因地而异，不过它们的根本精神处处都是相同的。法律的内容不断变化，法律的外貌也不断变化，但给予法律以活力的依旧是同一种精神。

乡镇和县，并不到处都是靠相同的方式建立起来的；但能够说，在美国，乡镇和县的组织均以同一思想为依据，即认为每个人只在面对与本身利益相关的事情时是最好的裁判者，完全可以以自力满足自身的需要。所以，乡镇和县只负责照顾人们的公共利益。州仅仅统治，而不理行政。在应用这一原则时当然有例外，但也都不能反对这一原则。

这个原则产生的第一结果，是由居民自己选择乡镇和县的全部行政官员，或至少是从自己人当中选择这些掌权的官员。

行政官员到处都是选举的，或至少不能任意罢免，因而各处都不会产生等级制度。所以，几乎有多少官职就有多少独立的官员。行政权被分掌到数人手中。

既然各处都没有行政等级制度，行政官员都是选举产生并在任职期满之前不得罢免，因此必须创建某种制裁行政官员的制度。于是就产生了罚款制度，以把下级机构及其代表纳入法律的制约。在美国，从南到北，从西到东，都采用了此种制度。

可是，在所有的州中，采取紧急行政措施或惩治行政犯罪的权力，并不集中在同一个法官身上。

英裔美国人采用的治安法官制度，都是出于同一来源。虽然各州都存在这种制

①参见《增订纽约州法令集》第1卷第11章第304页，第12章第366页；《俄亥俄州一般性法令集》第页；1822年2月25日有关县行政官员的法令。

参见《宾夕法尼亚法律选编》第170页：“县税”和“征用”条。

在纽约州，每个乡镇各选一位代表，这个代表既参与本乡镇的行政工作，又参与县的行政工作。度，但并不总是用于同一目的。

各地的治安法官都参与乡镇及县的行政工作①：有时审理行政犯罪行为，有时亲自办理行政工作。不过在大多数州，重大的行政犯罪案件仍由普通法院来审理。

因此可知，实施行政官员的选举和任期未满以前不得罢免的制度，都没有行政等级制度，把司法手段用于下级的行政部门——这正是美国从缅因到佛罗里达实施的行政制度的主要特征。

在一些州里，开始见到行政权集中的迹象。在这条道路上走在最前面的是纽约州。

在纽约州，州政府的官员对下级县及乡镇的治理，有时可以称得上是监督和控制②。有时，州政府的官员也成立一种审理上诉案件的上诉法院③。在纽约州，将司法处分看做行政手段的情况要比其他州少，但对行政犯罪行为的起诉权却被少数人掌握④。

在其他某些州，也刚开始出现这种倾向⑤。不过从全局来看，仍可以说过度的地方分权，是美国公共行政的显著特征。

关于州上面我已经描述了乡镇及其行政，现在开始介绍州及其政府。

有关州的问题，我可以一笔带过，而不必担心人们会不明白。我所说的这些，都是写在每个人都能读懂的各州的成文宪法里的⑥。并且，这些宪法本身都是以一个简明

①即使在南部各州，由县法院的法官负责办理行政犯罪案件，也是这样。参见《田纳西州法令集》中的“司法制度”“税收”等项目。

②比如，国民教育的领导权就已集中在州政府手中。立法机关任命大学的评议员，而州长和副州长就成为评议会的当然成员。参见《田纳西州法令集》第1卷第456页。每年大学的评议员视察各院校，向立法机关提交年度报告。评议员对学校的监督并非有名无实，尤其是因为高等院校为了让自己能够买卖和处理财产而必须具备法人（公司）资格，而法人资格需要有许可，但这种许可只能依据评议会的申请由立法机关颁发。每年州要为专门设立的奖学基金支付利息，而这笔基金正是由评议员们提供的。参见《增订纽约州法令集》第455页。公立学校的负责人每年应向州主管教育部门送交学校工作报告。参见《增订纽约州法令集》第631页。

③若是某人认为自己受到学校管理委员（他是乡镇的官员）发布的文件的侵害，他可以向小学学监控诉，而小学学监的裁决是最终裁决，不允许再上诉。参见《增订纽约州法令集》第487页。

在纽约州的法律中也随处可见，一些规定与我刚才作为例子引用的规定类似。但总体来说，这种集权化的倾向不强而且效果很小。在赋予州的主官们监督和领导下级人员的权限时，并没有赋予他们奖惩下级人员的权限。一般不允许同一个人既负责发号施令，又有权制裁违抗行为。所以，他没有制裁权，而只有命令权。

1830年，一位学监在其提交给立法机关的年度报告中斥责学校管理委员没有根据他的意思传达他下发的总结。接着，他说：“若是再犯这种错误，我将依照法律规定，向管辖法院控诉他们。”

④比如，每个地方检察官有权追索50美元以上的各类罚款，但以法律没有将这项权限赋予另一个官员为限。参见《增订纽约州法令集》第1卷第383页。

⑤马萨诸塞州也有行政权集中的若干痕迹。比如，每年地方的学校管理委员会应向州办公厅主任送交报告。参见《马萨诸塞法令汇编》第1卷第367页。

⑥可参见《纽约州宪法》。

而合理的学说为基础的。

其中的大部分条款，已被所有立宪国家所采用，为我们所熟知。

所以，在这里我只作简单的描述。将来，我再对我所介绍的一切进行评述。

州的立法权立法机构分为两院——参议院——众议院——两个院的不同职能州的立法权归属两院，通常称第一个为参议院。

参议院一般是立法机关，但有时也成为行政和司法机关。

依据各州宪法的规定，参议院以各种不同的形式参与行政工作①，而它通常是在官员竞选之时进入行政权领域的。

当审理一些政治案件时，有时在审理一些民事案件时②，它也享有司法权。

参议员的人数总不是很多。

另一个立法机关，一般叫做众议院，它没有任何行政权，只在向参议院控诉公职人员时拥有司法权。

两院议员的当选条件，在每个州几乎都是一样的。他们都是由同样的公民，按照同样的方式选举出来的。

参议员的任期一般长于众议员，是这两者之间唯一的差别。前者通常任期两年或三年，后者的任期则很少超过一年。

法律授予参议员以任期长和连选连任的特权的原因，是要在立法机关内保留一些已经熟悉公务以及能够对新当选参议员产生有利影响的核心人物。